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房地产行业是资金密集型行业，在房地产企业破产程序中，金融债权往往占据企业破产债权的较大比重。然而，因房企破产所涉法律关系复杂、权利主体利益对峙激烈、社会牵连性高，加之金融债权人重视程度不够，金融债权在此类企业破产中时常面临挑战、陷入困境。为此，k8凯发天生赢家·一触即发困境重组部对房企破产金融债权的相关法律问题进行了专题研究，分析金融债权在房企破产程序中面临的风险与挑战，并针对性地提出应对策略，助力金融债权的“困境突围”。本文是金融债权专题系列的首篇，主要介绍房企破产程序的主要特点以及金融债权遭受挑战的原因。

一、房地产企业破产的主要特点

1.近年来房地产企业破产数量高位运行，破产成为房企出清、实现资源再分配的重要途径

近五年来，破产房企数量高位运行。根据中房网统计，2023年，全国破产房企的数量约为233家，以地方小微型房企为主。自2019年以来，破产房企数量显著增加，并于2020年达到小高峰。自2020年以后，房企淘汰速度减缓，但破产企业数量仍然高居不下。[1]具体见下图：

在可预见的未来，破产依然会是房地产行业结构调整、资产盘活的重要方式。随着社会对破产的制度认识逐渐加深，破产制度将会得到更多运用。在法治化、市场化原则的推动下，房企破产出清会越来越普遍，破产房企数量预计会持续高位运行的状态。此外，破产程序不仅可以实现房企退出的功能，更可有效盘活资产，提升债务人资产价值，通过重整实现房企“涅槃重生”。目前，部分房企破产项目公司已经成功通过清算或重整程序，顺利实现房地产项目的续建、复建，实现“保交楼”目标。

2.房企破产程序所涉法律关系错综复杂，利益衡平困难

房企经营建设的核心资源是土地及建设工程。在房企进入破产程序后，以土地与建设工程为基础而展开的法律关系将十分复杂。

在民事法律关系上，房企破产可能会涉及金融债权人、建设工程债权人、商品房消费者、预告登记购房人、以房抵债权利人以及拆迁补偿债权人等各类权利主体之间的法律关系。前述民事主体间的权利顺位并不十分清晰，且各主体在房企破产情形下的利益诉求具有强烈的对立性。因此，民事主体通常会极力尝试各种法律途径及非法律途径争抢破产房企的偿债资源。故而，实践中，民事主体的权利诉求常常引发衍生诉讼。

除此之外，房企破产还可能涉及刑事法律关系。在房地产开发过程中，有的开发商为了扩展融资渠道，涉嫌非法集资、诈骗等犯罪行为。部分项目成为涉罪证据，面临查封危机。在这一类型的房企破产项目中，刑事法律关系与原生的民事法律关系相互交织，进一步提升了房企破产项目所涉法律关系的复杂程度。

因此，如何有效破解平衡和理顺房地产项目上既存的复杂法律关系，协调与回应各利益主体的正当诉求，成为房企破产面临的一大难题。

3.房企破产“牵一发而动全身”，极易引发社会连锁效应

席大大总书记指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定”。企业破产的社会牵连性因房地产行业的性质被进一步凸显，容易引发“牵一发而动全身”的社会连锁效应。房地产是国民经济的支柱产业，房企破产不仅影响房企的存续，还涉及内部职工、上下游供应商、广大购房者、以金融机构为代表的债权人/投资人、当地政府等多方主体的利益，与民生保障、政府财政、金融安全等问题密切相关。可以说，房企破产集合了许多尖锐的社会问题。一旦处理不当，房企破产极易引发群体性、突发性事件，成为社会矛盾的爆发点。

基于房企破产的社会牵连性，政府与法院在处理破产房企项目时，首要关注的是社会效果，而不仅仅是困境企业的挽救与淘汰。房企破产所欲实现的核心目标之一是房地产项目的拯救与盘活。具体来说，政府与法院欲通过重整或清算推动房地产项目的复工、复建，顺利推动房屋交付，解决“保交楼”问题。

4.房企破产中府院联动更加紧密

房地产开发属于强监管行业，我国土地资源的配置具有很强的行政属性，故而房企破产亦对政府与法院的协调与联动提出较高需求。在破产房企项目中，地产项目复工、复建以及信用修复等环节的实施涉及土地规划、税务、不动产登记、消防以及环保等多个政府职能部门，依赖破产法院与当地政府部门的支持和配合。在目前很多案件中，房企破产程序是由当地政府部门主导推动的，从实践情况来看，很多地产项目难以完全凭借市场化手段实现重整目标。因此，负有“保交楼”“保民生”责任的政府往往会深度参与房地产项目的拯救与盘活。

政府职能对房企破产的顺利推进起着至关重要的作用。其一，各行政部门的配合可以有效保障重整计划的落地与执行。很多房地产企业在进入破产程序时，名下的项目可能已经处于长期停工状态，原本的规划及设计不再满足项目重整后的续建需求，亟须调整建设规划；而项目后续建设亦可能需要补办、重办施工许可证、预售许可证等行政手续，若以上程序均能够得到政府各职能部门的积极支持，会大大降低重整计划落实与执行的不确定性。其二，地方政府的财政或政策支持可以有效提升房企破产重整的成功率。对于房企破产重整程序，地方政府可协调税务部门，制定一系列的税收优惠政策来扶持企业重整，或者协调当地金融资源为项目提供资金支持及其他纾困措施。政府的支持可以为房企项目盘活提供重要的政策和资金资源，有助于推动企业破产重整的成功。

二、金融债权在房企破产程序中遭受挑战的原因

金融债权在房企破产程序中所面临的挑战首先源自房企破产的法律关系复杂性、社会牵连性、公权力深度参与等特点。为了妥善处理好政治效果、法律效果和社会效果之间的关系，秉承“三效统一”的破产目标，政府部门往往深度参与房企破产项目。在此过程中，为了实现特定的效果，破产管理人与法院难免会对金融债权作出一定调整。

除此之外，我们认为，如下原因也构成金融破产债权保障不足的重要因素：

1.破产重整制度供给不足

现有立法有关重整制度的规定难以应对重整程序的复杂性。我国破产法设计了破产清算、破产重整和破产和解三种制度，破产重整以拯救为功能定位，是最为复杂的程序。然而，现有重整制度的规定过于简单概括，不能应对重整实践的规则需求。具体来说，现有重整制度在重整价值识别、重整管理人定位与履职、府院联动机制、债权人权利保护与救济、投资人招募、信息披露、重整计划执行监督等方面都有待进一步完善与改进。其中，重整制度供给矛盾最为突出的是房企破产程序所涉权利保护顺位的问题。如前所述，在房企破产程序中，不同债权人之间的权利冲突尤为激烈，享有抵押权的金融债权与建设工程债权、商品房购房者债权、拆迁补偿债权以及共益债权之间的冲突如何解决，规则尚付阙如，而不同法院或管理人的处理方式也存在较大差别。权利顺位的厘清不仅涉及破产法与其他部门法之间的衔接，更直接勾连社会效果、政治效果。而法律规定的粗疏则间接导致管理人在破产程序中忽视了法律效果，过于服从社会效果、政治效果。

目前，不同类型担保债权之间的优先范围和优先顺位等规则仅零星见于最高法院的部分司法解释或者批复，立法并未对此作出回应。然而，仅有的规则远不能解决房企破产实践衍生的法律问题。比如，在建工程抵押权人与共益债投资人之间的冲突如何解决？两类债权各自享有优先权的具体范围，如果可售货值不足以覆盖续建成本，管理人是否可以以抵押权人的抵押物处置变现后，优先用于清偿共益债权人？同理，已经建设完成的建设工程债权与续建过程中的建工债权、共益债等后进债权之间的清偿顺位如何确定？此外，商品房消费者的认定标准、抵押物被私售情况下的处理依据、商品房消费者的超级优先权是否可以扩展到续建债权人与拆迁补偿款债权人等等问题，亦缺乏统一处理规则。

诚然，适当的立法留白为管理人保留了必要的自由裁量空间，但重要规则的缺位将会引发损害债权人利益的情形发生。譬如，实践中，部分房企破产管理人甚至突破担保债权的法定优先地位，擅自调整担保权人的受偿顺序或受偿范围。类似情形将对现行担保制度造成严重冲击，甚至架空“担保”的本质。

2.管理人水平良莠不齐，专业水平有待提高

实践中，有的管理人对破产制度及其他制度的认识不足，容易导致破产规则在实践中的异化。我们在代表债权人参与破产程序时也深切体会到破产管理人对破产程序推进的关键影响。尽管许多破产房企项目标的额巨大、法律关系复杂、社会影响力大，但部分项目的管理人自身业务经验却极为有限，无法将房地产企业中的特殊法律制度与破产制度进行有效衔接。

与此同时，房企破产往往承载着“保交楼”“保民生”的社会目标，面对政府的诉求，不同水平的管理人的实现方式、实现路径乃至实现效果存在较大差异。更严重的是，有的破产管理人自身定位模糊，有时甚至完全沦为某一方的代理人或者传声筒，在这种情况下，破产管理人很难尽到勤勉尽责与公平保护全体债权人的职责。

3.金融债权人对破产制度认识不足，处置手段相对传统

金融债权人对破产制度认识不足，缺乏成熟的应对和处置方案，也是金融债权在房企破产程序中常常遭受挑战的原因。

金融机构习惯通过“打包、打折、打官司”等传统方式来处置债权。由于担心房企破产程序会影响到自身债权清偿，所以金融机构债权人前期一般会努力推动诉讼和执行程序的进行，争取尽快实现受偿。而在抵押相对充足的金融债权中，金融债权人存在一种认知误区，即只要参与破产分配即可实现债权受偿，从而缺乏申请破产或者参与破产的主动性。

然而，金融机构的认识局限会恶化其在破产程序中的受偿地位。一方面，破产申请不及时会进一步恶化房企的资信状况，导致企业重生困难，债务清偿率低。实践中，由于资金链断裂，房地产企业在进入破产前已经经历较长时间的停工，客观上提升了在建房地产项目的续建、再建成本，进一步降低整体债权人的受偿比例。另一方面，金融机构对破产程序的重视度不足，导致其在破产程序中陷入被动地位。由于前期不愿意主动申请债务人破产，很多金融机构最终是被动参与到破产程序中的，缺乏提前的布局和谋划。因此，金融机构不仅无法与管理人保持良好的沟通，更难以影响管理人的选择，无法充分利用破产程序规则来维护自身利益。然而，在房企破产这种偿债资源有限、各类型权利之间激烈竞争的格局下，如果选择消极应对，金融机构自身的债权往往会成为被压缩或者侵占的一方。

另外，还有部分金融债权人对破产制度的预期过高，没有充分理解破产债权公平清偿原则的制度理念，反而阻碍了破产程序的顺利进行。实践中，部分金融债权人对债权回收的预期严重偏离项目实际情况，不愿意作出一定让步，甚至单纯为提高债权回收率而对重整计划草案投反对票，阻碍重整计划的通过。此外，在参与破产过程中，部分金融债权人由于内部审批流程过于漫长，无法与管理人形成有效沟通，导致其对重整方案的表决、执行等反馈严重滞后，甚至导致管理人提议被搁置、企业资产处置错过最佳时间等不良后果。不合理的预期和应对也增加了与管理人沟通的成本，影响了债权实现。

三、小结

房企破产具有涉标的额巨大、法律关系复杂、社会敏感度高的特点，受多种因素影响，金融债权在房企破产程序中时常受到挑战和冲击。然而，由于对破产程序的认识程度不足、重视程度不高，金融机构债权人往往缺乏申请或参与债务人破产的积极性，由此使得其错失企业重整的最佳时机，陷入被动受偿的不利地位。金融不良债权的处置方式已经从传统的“三打”（打包、打折、打官司）向“三重”（重组、重构、重整）转变，传统处置方式已经难以适应当前市场环境，金融机构债权人完全可以充分利用自身优势，积极运用破产制度维护自身利益、实现债权回收。