十三部委联合发文，预重整制度呼之欲出！
作者：张文良 李盛根
7月16日，国家发改委公开了十三部门联合发文《加快完善市场主体退出制度改革方案》（简称“《方案》”）。该文件从前所未有的高度对完善市场主体退出制度提出改革方案，对于理论界一直探讨的几个焦点问题有了明确的回应，如“研究建立预重整制度”、“分步推进建立自然人破产制度”等，下一步将由各部委按职责分工负责落实。
近年来，我国经济下行压力大，不少大型企业陷入困境，亟需进行债务重组。而目前我国《破产法》下庭外重组与司法重整并没有衔接，因而各方对庭外重组的期限、结果和约束性无法建立合理预期1，导致司法程序外重组难度大且效率低。
上述《方案》回应了实务中困境企业重组的诸多难题，本文将重点介绍衔接庭外重组和破产重整的预重整制度。
一、预重整制度的由来及特点
预重整2制度源自国外，美国3、日本4、韩国5都有相关法律，而我国《破产法》及相关司法解释并没有预重整制度的任何规定。最高院的文件中，仅见2018年3月4日印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》提到一句“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接”。该表述被理解为未来将设立预重整制度的前奏。司法实践中，地方法院（如深圳中院）已经有不少案例及法院工作指引。
预重整制度的特点在于，将传统重整程序中的债权人协商、制定重整方案等事项在法院受理破产重整申请前提前完成，甚至在预重整期间，债权人、出资人可以表决重整方案6，并且进入重整程序后法院可以承认表决有效。预重整制度是在法院裁定破产重整前，将各方的协商谈判机制作用发挥到最大，并且能维护债务人的商誉，减轻破产重整程序6个月司法时限的压力。
二、当前建立预重整制度的必要性
针对大型困境企业的债务化解问题，银保监会试图通过建立金融机构债委会的方式7，帮助困境企业在庭外与债权人协商，避免债权人一拥而上采取保全措施，债务人无法经营自救，丧失“再生”的机会。前述债委会机制并非法定程序，仅系协商机制，因金融机构忌惮来自监管层的压力，大部分机构会被动地参与，但债委会推动债务重组并没有强制力，债务会决议也没有很强的约束力8；同时，由于近年来融资渠道多元化，债权人中存在大量的非金融机构，债委会制度并不能约束此类债权人，导致重组的环境极不稳定；再加上缺乏法定的优先权保护，债务人在庭外重组中很难引入共益债权；另外，由于重组缺乏可预期性也很难引进战略投资人。
因而，目前大型困境企业的庭外重组工作难以有效推进，而这并不符合各重组参与方（包括监管层）的诉求。因此通过修法或者释法，让预重整制度有法可依，建立协商重组、预重整和破产重整的有效衔接，为各重组参与方明确重组路径、建立合理预期，将非常有利于推进困境企业的债务化解工作。
三、中国地方法院的实践
尽管我国法律并没有对该项制度进行规定，但司法实践先行，一些地方法院走在前面，已经有不少成功的操作案例9。深圳中院今年4月发布《深圳审理企业重整案件的工作指引（试行）》，该指引专门用一章对预重整的流程进行了较为详细地规定，可以说是我国现行破产法体系下制度层面的重大突破。
该指引第28条明确提出债务人适用预重整的四种情形：（1）需要安置的职工超过五百人的；（2）债权人两百人以上的；（3）涉及超过一百家上下游产业链企业的；（4）直接受理重整申请可能对债务人生产经营产生负面影响或者产生重大社会不稳定因素的。此外，受理破产清算申请后、宣告债务人破产前申请重整的，不适用预重整。
四、《方案》中关于预重整制度的表述
《方案》中对预重整制度的改革工作部署为“研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接，强化庭外重组的公信力和约束力，明确预重整的法律地位和制度内容。”该表述为设立预重整制度最核心的诉求，即打通庭外重组、预重整、破产重整的程序，避免各方不愿将债务人推入破产程序，但庭外重组又因为没有足够的约束力而难以推进的尴尬。可以预见，在未来破产法修订中，将正式确立我国预重整制度，并对操作流程进行规定。
结语
预重整制度作为国外成熟的破产制度，尽管在我国并没法律上的规定，但在实践层面早已落地发芽。十三部门联合发布的《方案》对未来破产制度的改革方向进行部署，明确研究建立预重整制度，将从立法层面确立预重整制度。该项改革回应了实践中困境企业庭外重组的难题，进一步完善我国《破产法》体系，作为健全市场主体退出制度的重要立法内容，将助力供给侧结构性改革的有效实施。
1. 庭外重组存在“钳制”问题，可能存在部分债权人有意愿在司法程序前推动达成重整方案，但是只要存在一部分，甚至一小部分债权人没有意愿推动重整方案，那么工作就难以推进。
2. 联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》中，预重整定义为“为使受到影响的债权人在程序启动之前的自愿重组谈判中谈判商定的计划发生效力而启动的程序”。
3. 美国破产法、联邦破产法规则对预重整制度有规定，一些法院，比如美国纽约南区破产法院，有自己关于预重整案件申请和管理的规则。
4. 日本事业再生ADR以《法庭外纠纷解决程序法》、《产业竞争力强化法》两部法律为基础
5. 韩国《企业结构调整促进法》是规定韩国法定化的最主要的法庭外债务重组程序
6. 美国破产法1126(b)规定，在申请破产后对重整计划进行确认时可以直接适用申请前征集投票的结果（同意或反对），只要征集投票所进行的信息披露与相关的法律所规定的信息披露的充分性标准一致。
7. 2016年7月，中国银监会发布了《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》，要求金融机构原则上应当参加债权人委员会，非银监会批准设立的金融机构债权人，也可以加入债委会。
8. 监管层也意识到目前金融机构债委会制度存在缺陷，在《方案》中该项制度也作为改革方案内容。《方案》中提及“完善金融机构债权人委员会制度，明确金融机构债权人委员会制度和庭内债权人委员会制度的程序转换和决议效力认可机制。”
9. 如福昌电子重整案、深金田重整案
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